Samverkan ska bryta stuprören – men byråkratin försvinner inte

Komplexa samhällsproblem stannar sällan inom en organisations ansvarsområde. Därför har samverkan blivit ett allt vanligare sätt för offentlig sektor att arbeta med frågor som segregation, folkhälsa, hållbarhet och brottsprevention.

I avhandlingen Cross-sectoral Actorhood: Grand Challenges in Public Sector Governance undersöker Miranda Kanon vad som händer när kommuner, regioner, myndigheter och andra samhällsaktörer förväntas agera tillsammans och ta gemensamt ansvar – samtidigt som mandat, resurser och formellt ansvar fortfarande är fördelade mellan olika organisationer.

– Min forskning visar att samverkan över organisationsgränser kräver ett omfattande organisatoriskt arbete för att hållas samman. Det handlar bland annat om särskilda samordningsroller, mötesarenor, strategier, planer och uppföljning, säger Miranda Kanon.

Samverkan formar problemet

En slutsats i avhandlingen är att samverkan inte bara handlar om att samla olika organisationer för att lösa en redan definierad utmaning. Samverkan är också en del av processen där komplexa samhällsproblem avgränsas och görs möjligt att agera kring – vad som ska prioriteras, vilka som berörs och vem som förväntas göra vad.

– Det betyder att samverkan aldrig är helt neutral. Hur problemet formuleras får betydelse för vad som prioriteras, vilka lösningar som framstår som möjliga och vilka perspektiv som riskerar att hamna utanför. Breda och positivt laddade begrepp som exempelvis hållbarhet kan göra det möjligt för många aktörer att samlas kring ett gemensamt mål. Men när alla kan enas om de övergripande orden finns också en risk att politiska konflikter om vad problemet egentligen är, vad som ska prioriteras och vilka intressen som står mot varandra hamnar i bakgrunden.

Avhandlingen visar därmed att samverkan också har en politisk dimension. De aktörer som får större möjlighet att formulera problemet och sätta agendan kan också få större inflytande över hur det gemensamma arbetet tar form.

Samverkan kräver byråkrati

Här finns också en paradox, enligt Miranda Kanons forskning. Samverkan används ofta för att överbrygga det som brukar beskrivas som offentlig sektors organisatoriska ”stuprör”. Men för att få samarbetet att fungera skapar aktörerna ofta tydligare roller, dokumentation och fasta rutiner.

– I mina studier såg jag hur aktörerna försökte skapa mer hierarki, tydligare roller, dokumentation och fasta rutiner för att få samverkan att fungera. Det som beskrivs som ett alternativ till byråkrati behöver alltså ofta byråkratiska strukturer för att bli stabilt, förutsägbart och möjligt att följa upp, säger Miranda Kanon.

Samtidigt kan det vara svårt att avgöra var ansvaret ytterst ligger när det organiseras över flera organisationer.

– Samverkan gör det möjligt att organisera gemensamt arbete över organisationsgränser, men det kan samtidigt bli svårare att avgöra vem som ytterst ansvarar för vad.

Viktigt att granska samverkan kritiskt

Miranda Kanon hoppas att forskningen kan hjälpa kommuner, regioner och andra offentliga organisationer att ställa fler frågor om hur samverkan fungerar: Vem har mandat att fatta beslut? Hur fördelas ansvaret? Vilka problemformuleringar får genomslag? Och vilka perspektiv riskerar att hamna utanför?

– Poängen är inte att offentlig sektor bör sluta samverka. Men samverkan behöver granskas på samma kritiska sätt som andra former av styrning och organisering, särskilt eftersom den används alltmer för frågor där både stora resurser och ett omfattande samhällsansvar står på spel, säger hon.